黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，應(yīng)對(duì)氣候變化工作取得積極進(jìn)展。但也應(yīng)看到，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，保護(hù)與發(fā)展長(zhǎng)期矛盾和短期問(wèn)題交織，生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力總體上尚未根本緩解，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和任務(wù)艱巨。在此背景下，科學(xué)制定并實(shí)施協(xié)同治理政策對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效、加速社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景具有重要意義。

一、大氣污染物與溫室氣體協(xié)同減排的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)實(shí)施了一系列大氣污染防治政策措施，空氣質(zhì)量明顯改善。然而當(dāng)前我國(guó)PM2.5污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，同時(shí)O3污染逐漸凸顯，空氣質(zhì)量全面改善仍面臨較大壓力。此外，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于高質(zhì)量轉(zhuǎn)型階段，能源、資源需求量將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)居高不下，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)時(shí)間緊、任務(wù)重。

為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，基于大氣污染物與溫室氣體的同根同源性，可通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的協(xié)同路徑，推動(dòng)減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。城市是推動(dòng)政策落地實(shí)施的基本單元。分析表明，2015-2019年間我國(guó)大部分城市未實(shí)現(xiàn)CO2排放量和PM2.5濃度的協(xié)同下降。為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，需加緊制定相關(guān)政策措施，尋求切實(shí)可行的協(xié)同減排路徑。

二、大氣污染物與溫室氣體協(xié)同減排實(shí)施路徑

為實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，需建立協(xié)同政策體系和治理機(jī)制，可從落實(shí)目標(biāo)協(xié)同、深化重點(diǎn)領(lǐng)域管控、聚焦重點(diǎn)區(qū)域治理、強(qiáng)化資源循環(huán)利用、優(yōu)選協(xié)同治理措施五方面開(kāi)展工作（如下圖）。

1. 目標(biāo)協(xié)同：以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為目標(biāo)制定政策

短期來(lái)看，需以協(xié)同實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰與2035年基本建成美麗中國(guó)為目標(biāo)制定政策；中長(zhǎng)期來(lái)看，需以協(xié)同實(shí)現(xiàn)碳中和與空氣質(zhì)量根本改善為目標(biāo)制定政策。根據(jù)階段性目標(biāo)，合理謀劃措施任務(wù)，部署減污降碳行動(dòng)，推動(dòng)我國(guó)空氣質(zhì)量根本改善并如期完成氣候目標(biāo)。

2. 領(lǐng)域協(xié)同：強(qiáng)化高協(xié)同度部門(mén)的源頭減排

隨著我國(guó)大氣污染防治工作的持續(xù)推進(jìn)，針對(duì)主要大氣污染物的末端治理措施效率已達(dá)高位，繼續(xù)減排潛力有限。此外，目前尚無(wú)大規(guī)模成熟運(yùn)用的針對(duì)CO2排放的末端治理措施。因此，推動(dòng)重點(diǎn)部門(mén)結(jié)構(gòu)調(diào)整，開(kāi)展源頭減排，是實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理的關(guān)鍵途徑。以協(xié)同度較高的交通和工業(yè)部門(mén)為例：

在交通部門(mén)，應(yīng)積極推動(dòng)交通運(yùn)輸?shù)母咝鍧嵃l(fā)展：

（1）深入開(kāi)展運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”；

（2）大力推廣新能源車(chē)船，提高新能源車(chē)船比例并推進(jìn)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（3）大力推動(dòng)車(chē)船升級(jí)優(yōu)化，加嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰老舊車(chē)船。

在工業(yè)部門(mén)，應(yīng)優(yōu)先開(kāi)展鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)的協(xié)同治理工作：

（1）合理控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模；

（2）積極推動(dòng)生產(chǎn)工藝升級(jí)（如提高廢鋼利用率、推廣短流程鋼等）。

3. 空間協(xié)同：基于大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)強(qiáng)化重點(diǎn)地區(qū)協(xié)同治理

大氣污染物與CO2排放在空間分布上呈現(xiàn)高度聚集性和一致性（主要分布在重點(diǎn)城市群和省會(huì)等大、中城市），但二者的氣候環(huán)境影響及作用機(jī)理差異顯著，CO2的氣候環(huán)境影響與何處排放無(wú)關(guān)，而大氣污染物排放的影響與排放地區(qū)高度相關(guān)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域（京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原）和廣東省合計(jì)貢獻(xiàn)全國(guó)CO2排放總量的一半以上。因此，優(yōu)先推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原等大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域和珠三角、成渝地區(qū)、長(zhǎng)江中游城市群等人口稠密地區(qū)的協(xié)同治理工作，將有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量效益的最大化。

4. 強(qiáng)化資源循環(huán)利用：協(xié)同推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)和減污降碳

鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程資源消耗巨大并產(chǎn)生大量大氣污染物和CO2。強(qiáng)化再生資源循環(huán)利用既能夠推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)，也能實(shí)現(xiàn)大氣污染治理、溫室氣體減排等多重目標(biāo)。以鋼鐵為例，當(dāng)前我國(guó)鋼鐵行業(yè)存在冶煉過(guò)程以長(zhǎng)流程為主、粗鋼產(chǎn)量較大、煉鋼廢鋼比較低等特征；加大廢鋼回收利用、提高煉鋼廢鋼比等措施可充分發(fā)揮廢鋼的原料替代作用，提高資源循環(huán)利用效率，助力實(shí)現(xiàn)減污降碳和資源節(jié)約，產(chǎn)生多重效益。

5. 協(xié)同治理措施優(yōu)選：以減污降碳協(xié)同度作為重要指標(biāo)遴選協(xié)同措施

藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的實(shí)施對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量改善和溫室氣體減排均有貢獻(xiàn)。中國(guó)工程院評(píng)估結(jié)果表明，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)一系列政策措施的落實(shí)有效降低了全國(guó)的PM2.5濃度及CO2排放量。其中，落后產(chǎn)能淘汰和散亂污企業(yè)清理整治等結(jié)構(gòu)性調(diào)整措施的協(xié)同治理效益最高。未來(lái)在遴選協(xié)同措施時(shí)，需重點(diǎn)考慮減污降碳協(xié)同度，尤其是在選擇污染物末端治理措施時(shí)，需同時(shí)考慮其協(xié)同控碳效果，優(yōu)化治污技術(shù)路線。

三、大氣污染物與溫室氣體協(xié)同治理政策建議

因此，為推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效，應(yīng)將源頭治理作為根本途徑，科學(xué)把握環(huán)境治理和氣候變化應(yīng)對(duì)的整體性；以提高環(huán)境治理綜合效能為目標(biāo)，發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整、源頭防控在減污降碳中的關(guān)鍵作用；堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，大力培育壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，并推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。值得注意的是，為有效落實(shí)、合理推動(dòng)協(xié)同治理政策的落地實(shí)施，建議在以下四個(gè)方面大力推進(jìn)：

1.協(xié)同立法

強(qiáng)化法律法規(guī)建設(shè)，加快制定氣候變化應(yīng)對(duì)法，將降碳要求納入環(huán)境保護(hù)法，為減污降碳工作有序推進(jìn)提供法律保障；建立環(huán)境-氣候一體化的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2. 建立減污降碳源頭防控體系

在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系中納入碳排放管理相關(guān)要求，如將碳排放管理納入“三線一單”制度，將碳排放評(píng)價(jià)要求納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，在戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、能源規(guī)劃、行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評(píng)中統(tǒng)籌碳排放管理要求。

3. 強(qiáng)化能力建設(shè)

系統(tǒng)提升碳排放統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)能力，將溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)納入環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度，構(gòu)建全面反映污染物與溫室氣體排放信息的排放清單體系，并借助排污許可管理平臺(tái)建立全口徑固定源碳排放統(tǒng)計(jì)體系；推動(dòng)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)在線監(jiān)測(cè)CO2排放。

4.開(kāi)展城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰的“雙達(dá)”工作

推動(dòng)城市開(kāi)展“雙達(dá)”工作，在城市層面探索減污與降碳在管理目標(biāo)、管理方案、技術(shù)方法、管理機(jī)制等方面的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)城市減污降碳管理的有機(jī)統(tǒng)一。

嚴(yán)剛，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng) 研究員

關(guān)鍵詞： 嚴(yán)剛 碳達(dá) 峰碳 中和