生態(tài)保護補償改革由來已久。為了調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間的利益關(guān)系，平衡各方之間的發(fā)展機會成本，推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出：要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點。為了規(guī)范化開展生態(tài)補償工作，2007年《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》，確立了生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t，并在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護方面推進生態(tài)保護補償機制建設(shè)試點。經(jīng)過艱難的探索，新安江等中小流域的生態(tài)補償試點工作取得一些成績和經(jīng)驗。之后，全國人大常委會加強了生態(tài)保護補償領(lǐng)域的法制建設(shè)，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，國家建立、健全生態(tài)保護補償制度;國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度;有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償;國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。這一基礎(chǔ)性規(guī)定為全面推進生態(tài)保護補償制度奠定了法制基礎(chǔ)。

在實踐中，由于生態(tài)保護補償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)偏低，為生態(tài)保護者和生態(tài)受益者共同接受的良性互動體制機制尚未全面系統(tǒng)建立。為了解決現(xiàn)實中遇到的補償重點不突出、改革措施不協(xié)同、補償方式單一、補償資金未形成合力等難點問題，有必要進一步深化生態(tài)保護補償制度改革。因此，從改革的歷史維度上觀察，《意見》在以往的改革基礎(chǔ)上進行了創(chuàng)新和發(fā)展，也為接下來的工作指明了方向、提供了遵循（詳情：中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》）。

一是根據(jù)實踐深化不斷發(fā)展改革原則。深化生態(tài)保護補償制度改革，應(yīng)在繼續(xù)體現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會參與及清晰界定各方權(quán)利義務(wù)外，還需特別強調(diào)系統(tǒng)推進、政策協(xié)同及強化激勵、硬化約束，體現(xiàn)改革措施的有效性。主要原因有二：一是生態(tài)保護補償制度在推進中與山水林田湖草沙系統(tǒng)保護機制、環(huán)境污染防治評價考核機制、生態(tài)保護評價考核機制、碳達峰碳中和評價考核機制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級評價考核機制等改革措施的政策協(xié)同性不強，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是激勵和約束性不強，如在實踐中，橫向的區(qū)域平等協(xié)商補償和基于市場交易的市場補償在實際中應(yīng)用不足，社會有序參與、市場有效調(diào)節(jié)的生態(tài)保護補償體制機制還沒有完全形成;跨區(qū)域的生態(tài)保護獎懲力度也不夠，難以獲得補償方和受補償方的共同認可;區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護損害關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致責(zé)任追究難，評價和考核的約束力不夠。因此，推動生態(tài)保護補償機制由理論走向?qū)嵺`，破解目前生態(tài)保護補償工作遇到的一些難題，必須在改革原則上作出相應(yīng)改變。

二是立足貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局完善改革目的。補償?shù)闹苯幽康氖情_展全面、充分的補償，調(diào)動各方開展生態(tài)保護和綠色發(fā)展的積極性，但從根本上看，就是貫徹綠水青山就是金山銀山等新發(fā)展理念，構(gòu)建生態(tài)保護者和受益者良性互動的新發(fā)展格局，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。也就是說，生態(tài)保護補償機制的深化改革是為了生產(chǎn)生活和生態(tài)空間布局更加科學(xué)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理、產(chǎn)業(yè)鏈條更加協(xié)作、區(qū)域利益關(guān)系更加和諧、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護更加協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展機會更加公平，既提升國家和區(qū)域的整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也提高國家和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競爭力。為此，鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治;推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制，支持沿線省級區(qū)域在干流及重要支流自主建立省際和省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制;通過對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式，促進受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。

三是在改革手段上體現(xiàn)系統(tǒng)性和集成創(chuàng)新性。生態(tài)保護補償是基于生態(tài)系統(tǒng)保護的補償，涉及多種生態(tài)環(huán)境要素，涉及多類生態(tài)保護區(qū)域，涉及縱向和橫向補償方式，涉及政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)機制，涉及經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)、就業(yè)等補償措施，因此手段和方法既應(yīng)體現(xiàn)系統(tǒng)性，也應(yīng)體現(xiàn)一定的集成創(chuàng)新性。為此，在加強水生生物資源養(yǎng)護補償、開展水流生態(tài)保護補償、健全公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制、完善天然林保護制度、完善濕地生態(tài)保護補償機制、完善以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度、完善耕地保護補償機制、落實好草原生態(tài)保護補獎?wù)?、健全沙化土地生態(tài)保護補償制度、研究建立近海生態(tài)保護補償制度等分類補償制度的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，并逐步探索統(tǒng)籌保護模式，即結(jié)合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，推進不同渠道生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，以靈活有效的方式一體化推進生態(tài)保護補償工作，提高生態(tài)保護整體效益。此外，還需將污染防治、生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌起來，鼓勵地方將環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)等工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機制，增強改革的可持續(xù)性。

四是優(yōu)化補償方式和手段，提升補償工作的綜合績效。生態(tài)補償既要擴大覆蓋面，但也需起到“四兩撥千斤”的積極性調(diào)動功能，因此必須克服傳統(tǒng)撒胡椒面式的資金撥付方式，圍繞國家生態(tài)安全重點健全綜合補償制度。為此，應(yīng)依據(jù)《意見》做好4個方面的改革優(yōu)化措施。一是逐步增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，繼續(xù)對生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護補償，保持對原深度貧困地區(qū)支持力度不減。二是突出生態(tài)功能重要地區(qū)的縱向補償重點，如對青藏高原、南水北調(diào)水源地等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)加大支持力度;建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，根據(jù)自然保護地規(guī)模和管護成效加大保護補償力度。三是改進縱向補償辦法，在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中實施差異化補償;探索建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制。四是健全橫向補償機制，在一些大江大河推動建立全流域橫向生態(tài)保護補償機制;補償方式除了“授人以魚”式的資金補助或補償外，還應(yīng)因地制宜倡導(dǎo)“授人以漁”式的對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等新型生態(tài)補償方式，鼓勵并促進受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)可持續(xù)的生態(tài)與經(jīng)濟良性互動。

本文作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 常紀(jì)文

原標(biāo)題：改革要往深里走

關(guān)鍵詞： 常紀(jì)文 紀(jì)文 生態(tài)保護 補償