加快完善國家應(yīng)急管理體系

■鄭功成

引    言

完善國家應(yīng)急管理體系是《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確提出的重要目標(biāo)任務(wù)，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國的重要內(nèi)容。

天災(zāi)人禍雖可減輕卻不可能完全避免，各種自然災(zāi)害與突發(fā)事故仍然層出不窮，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大威脅，如果沒有完善的國家應(yīng)急管理體系，就可能陷入被動應(yīng)對，甚至導(dǎo)致?lián)p失擴(kuò)大。因此，“十四五”時(shí)期，伴隨著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟，迫切需要更加重視和強(qiáng)化應(yīng)急管理體系建設(shè)，確保將“人民至上、生命至上”落到實(shí)處。

我國自古以來就是自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家。新中國成立以來，在黨和國家的高度重視下，億萬人民開展了大規(guī)模的災(zāi)害治理，使災(zāi)害肆虐的問題得以有效解決。但各種自然災(zāi)害造成的局部問題仍然存在，而伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，各種事故災(zāi)害也在不斷發(fā)展，這迫切要求在以往應(yīng)對事故災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，盡快完善國家應(yīng)急管理體系，不斷提升治理水平和治理能力。

存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

2018年，應(yīng)急管理部掛牌組建，自上而下形成了集中統(tǒng)一的災(zāi)害管理體制。這是我國災(zāi)害治理走向現(xiàn)代化的重大進(jìn)展，改變了過去自然災(zāi)害與人為事故分割、各災(zāi)種分而治之的格局，三年來的實(shí)踐也已證明機(jī)構(gòu)改革方向的正確性與有效性。然而，從災(zāi)害管理到災(zāi)害治理，從多部門分割到一部門主導(dǎo)，改革仍在進(jìn)行，要真正全面建成適應(yīng)國家現(xiàn)代化要求和能夠切實(shí)維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的應(yīng)急管理體制機(jī)制還需要付出艱巨努力。

從實(shí)踐來看，當(dāng)前存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾方面：一是應(yīng)急管理體制尚未完全理順。組建應(yīng)急管理部門雖然向前邁進(jìn)了一大步，但如何構(gòu)建權(quán)威統(tǒng)一的指揮體制以及上下一體、縱橫協(xié)同的應(yīng)急機(jī)制并不清晰。二是災(zāi)害事故的源頭治理責(zé)任有待明確。應(yīng)急管理部門能否及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故，取決于災(zāi)害事故的源頭治理是否有效，如果源頭治理失效或低效，就會出現(xiàn)災(zāi)害事故頻發(fā)的局面，僅靠應(yīng)急管理部門努力也難以應(yīng)對。因此，自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多個部門事實(shí)上需要承擔(dān)災(zāi)害事故源頭治理的行業(yè)管理責(zé)任。可見，重視災(zāi)害事故的源頭治理構(gòu)成了應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)性條件。

三是多元共治局面還未形成。從以前的災(zāi)種分割管理到現(xiàn)在統(tǒng)一的災(zāi)害治理，關(guān)鍵是要從行政部門包辦一切走向政府主導(dǎo)、市場主體與社會力量積極參與的新格局。這不僅是提升應(yīng)急管理效能的必由之路，更是動員社會各界參與綜合減災(zāi)的必由之路。但在實(shí)踐中，還未形成能夠真正有序有效調(diào)度市場主體和社會組織參與災(zāi)害治理的機(jī)制，而應(yīng)急之時(shí)打破常規(guī)，臨時(shí)調(diào)集市場主體參與，非長久之計(jì)。

四是信息化程度不高。包括有關(guān)人口、產(chǎn)業(yè)等布局的基礎(chǔ)信息以及災(zāi)情信息共享平臺缺乏，報(bào)災(zāi)系統(tǒng)有時(shí)不通暢，應(yīng)急處置程序存在失靈現(xiàn)象等。如何真正建立起基礎(chǔ)信息共享、專業(yè)信息縱橫貫通并能夠高效利用的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)信息系統(tǒng)，是國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的又一重要任務(wù)。

五是法治化程度偏低。迄今為止，我國應(yīng)急管理的主要法律依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》?？箵粜鹿诜窝滓咔榈膶?shí)踐暴露出了該法的不足，雖然全國人大常委會已經(jīng)啟動修訂該法的行動，但應(yīng)急管理并不等于突發(fā)事件應(yīng)對，兩者之間有交叉部分，也有各自分工。因此，我國還需要強(qiáng)化應(yīng)急管理法制建設(shè)。

加快制定國家應(yīng)急管理體系行動綱要

進(jìn)入“十四五”后，面向2035年和本世紀(jì)中葉，完善國家應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面不懈努力并取得實(shí)質(zhì)性成效。

第一，根據(jù)2035年國家基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時(shí)間表，加快制定完善國家應(yīng)急管理體系的行動綱要。應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及災(zāi)害事故管理的上游、中游、下游多個環(huán)節(jié)，牽涉到多個部門職責(zé)劃分及協(xié)同，還橫跨黨政軍民各界及市場與社會，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如果沒有一個統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)規(guī)劃的行動綱要作為實(shí)施與評估的依據(jù)，就很難真正構(gòu)建起系統(tǒng)集成、高效協(xié)同的應(yīng)急管理體系，甚至還可能在實(shí)踐中被扭曲或產(chǎn)生效果對沖的情形。因此，國家層級有必要制定專門的行動綱要，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將新發(fā)展理念貫徹到實(shí)現(xiàn)更為安全的發(fā)展上來，并以推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，系統(tǒng)規(guī)劃好國家應(yīng)急管理體系的法制、體制、機(jī)制建設(shè)和能夠支撐其高效運(yùn)轉(zhuǎn)的手段、工具與技術(shù)要素發(fā)展方案，明確到2035年實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系建設(shè)目標(biāo)的核心指標(biāo)、推進(jìn)步驟及重點(diǎn)措施等，以此為未來15年順利推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系建設(shè)提供行動指南和具體依據(jù)。可以根據(jù)《綱要》明確的國家現(xiàn)代化進(jìn)程，在國家應(yīng)急管理體系行動綱要中合理安排“十四五”“十五五”“十六五”三個階段的建設(shè)任務(wù)。

第二，加快法制建設(shè)步伐，促使中國特色應(yīng)急管理體系走向成熟、定型。事故災(zāi)害帶來的后果及負(fù)面影響不容低估，國家現(xiàn)代化需要應(yīng)急管理與災(zāi)害治理同步甚至先行實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系必定運(yùn)行在法治化軌道上。因此，“十四五”時(shí)期，加快應(yīng)急管理體系的法制建設(shè)并通過立法明責(zé)賦權(quán)勢在必行。建議以制定綜合減災(zāi)法、應(yīng)急管理法為核心目標(biāo)，前者涵蓋災(zāi)害事故預(yù)防、監(jiān)測、控制、救援等災(zāi)害治理全過程，重在樹立全民減災(zāi)意識，促使全社會有效行動；后者是為災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)應(yīng)急處置及緊急善后提供法律依據(jù)的專門法，是確保應(yīng)急管理有序高效運(yùn)行的法律保障。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善其他相關(guān)法律法規(guī)，為應(yīng)急管理提供完備的法律保障。

第三，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同的目標(biāo)。一是構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制。在堅(jiān)持黨對應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)下，明確由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)具體行動，并賦予其足夠的權(quán)責(zé)，同時(shí)明確應(yīng)急管理部門與相關(guān)部門的協(xié)同關(guān)系，這是體制完善的關(guān)鍵。二是進(jìn)一步理順中央和地方在應(yīng)急管理領(lǐng)域的關(guān)系。堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)、屬地為主的原則，明確各級政府的具體責(zé)任，以及哪些情形須由上級政府或跨區(qū)域負(fù)責(zé)，包括應(yīng)急響應(yīng)、救援行動、社會動員、經(jīng)費(fèi)保障等，均要有清晰的依據(jù)。三是完善和落實(shí)災(zāi)害預(yù)防和安全生產(chǎn)責(zé)任制。

減災(zāi)的核心目標(biāo)是減少災(zāi)害事故發(fā)生和造成損失，應(yīng)急管理的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是盡可能避免或減少需要采取非常態(tài)化手段來處置的災(zāi)害事故。

因此，落實(shí)災(zāi)害事故源頭治理對于實(shí)現(xiàn)更為安全的發(fā)展來說至關(guān)重要。

在這方面，既需要通過立法來明確各相關(guān)部門、企業(yè)、社會組織乃至個人和家庭的責(zé)任，也需要建立能夠全過程反映災(zāi)害事故發(fā)生鏈條各環(huán)節(jié)責(zé)任的指標(biāo)體系與考評機(jī)制，還需要有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。四是加快形成市場主體與社會力量參與的機(jī)制。如與市場主體或其行業(yè)組織建立穩(wěn)定合作機(jī)制，完善應(yīng)急物資儲備與調(diào)度；激發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)公司內(nèi)生動力，使之不僅成為補(bǔ)償災(zāi)害損失的“生力軍”，而且能夠成為防災(zāi)減災(zāi)的重要力量；與慈善行業(yè)組織或樞紐型慈善組織建立穩(wěn)定關(guān)系，讓社會慈善力量有序參與應(yīng)急處置和善后工作等。

應(yīng)急管理關(guān)乎百姓福祉、社會利益，是國家治理體系和治理能力的集中反映，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，面向2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)盡快規(guī)劃國家應(yīng)急管理體系行動綱要，同步推進(jìn)應(yīng)急管理的法制、體制、機(jī)制建設(shè)，讓“十四五”時(shí)期應(yīng)急管理能力顯著增強(qiáng)，災(zāi)害治理水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，在2035年以前全面建成現(xiàn)代化的中國特色應(yīng)急管理體系。

（作者系全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授）

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