■詹承豫

突發(fā)事件應(yīng)急管理中信息及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送，是提升應(yīng)急處置效果的前提，但近期發(fā)生的多起重大安全生產(chǎn)事故中依然存在遲報(bào)、謊報(bào)乃至瞞報(bào)的現(xiàn)象?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位瞞報(bào)謊報(bào)事故行為查處辦法》中規(guī)定已經(jīng)發(fā)生的事故，超過規(guī)定時(shí)限未向安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關(guān)部門報(bào)告，并經(jīng)查證屬實(shí)的，屬于瞞報(bào)。瞞報(bào)本身不僅破壞了安全生產(chǎn)的正常秩序，而且會耽誤搶險(xiǎn)救援的最佳時(shí)機(jī)，破壞事故統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性，帶來負(fù)面社會影響。目前，我國已經(jīng)采取瞞報(bào)懲罰、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等雙向措施，為何安全生產(chǎn)事故中的遲報(bào)、謊報(bào)乃至瞞報(bào)行為仍然屢禁不止？我們至少需要從制度完善和機(jī)制運(yùn)行兩個(gè)維度來重新審視安全生產(chǎn)中的瞞報(bào)治理。

制度較多，仍需進(jìn)一步明確和細(xì)化

筆者梳理關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報(bào)治理的相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)雖然已有較多的條款和規(guī)定，但對于瞞報(bào)界定、報(bào)告部門、懲罰措施等仍需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。一方面相關(guān)法律法規(guī)不夠明確，缺乏統(tǒng)一性。目前，涉及瞞報(bào)事故的法律法規(guī)較多，但關(guān)于具體報(bào)送行為諸如報(bào)送時(shí)間、報(bào)送部門、報(bào)送渠道、報(bào)送內(nèi)容等關(guān)鍵規(guī)定仍存在一定的碎片化現(xiàn)象。如對于政府逐級上報(bào)的時(shí)間規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門接到事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即按照國家有關(guān)規(guī)定上報(bào)事故情況；在《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》中規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門逐級上報(bào)事故情況，每級上報(bào)的時(shí)間不得超過2小時(shí)；《生產(chǎn)安全事故信息報(bào)告和處置辦法》中又增加發(fā)生重大、特別重大生產(chǎn)安全事故或者社會影響惡劣的事故的，縣級、市級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察分局接到事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在1小時(shí)內(nèi)先用電話快報(bào)省級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、省級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，隨后補(bǔ)報(bào)文字報(bào)告內(nèi)容。看上去這幾個(gè)規(guī)定在層層壓實(shí)責(zé)任，但容易使生產(chǎn)經(jīng)營主體和非法律專業(yè)人士對報(bào)送時(shí)間緊迫性的認(rèn)知形成誤解，從而對報(bào)送行為產(chǎn)生阻礙，同時(shí)也給相關(guān)責(zé)任人留下推責(zé)空間。

另一方面遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)的界定相對模糊，給報(bào)送主體留下操作空間?！栋踩a(chǎn)法》釋義中指出所謂遲報(bào)事故，是指未按照規(guī)定的時(shí)間要求報(bào)告事故，事故報(bào)告不及時(shí)的情況。所謂謊報(bào)事故，是指不如實(shí)報(bào)告事故，如謊報(bào)事故死亡人數(shù)，將重大事故報(bào)告為一般事故等，瞞報(bào)事故則是獲知發(fā)生事故后，對事故情況隱瞞不報(bào)。

從理論上來看，如果報(bào)送主體知道事故發(fā)生后應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，卻沒有報(bào)告，或者報(bào)告內(nèi)容與實(shí)際不符合，就屬于瞞報(bào)或謊報(bào)；如果是因?yàn)樾袨槿耸韬龌虼笠?，未能及時(shí)上報(bào)，則屬于遲報(bào)或漏報(bào)?？梢娛欠癫m報(bào)受行為人的心態(tài)影響，具有較強(qiáng)的主觀性。

從實(shí)踐上看，瞞報(bào)行為很容易轉(zhuǎn)化為遲報(bào)或者漏報(bào)，從而改變對行為人的懲罰力度。故意隱瞞已經(jīng)發(fā)生的事故，并經(jīng)有關(guān)部門查證屬實(shí)的，屬于瞞報(bào)。對瞞報(bào)進(jìn)行認(rèn)定的前提條件是經(jīng)過有關(guān)部門查證，如果相關(guān)部門未發(fā)現(xiàn)問題，數(shù)天后行為人主動報(bào)告，但已經(jīng)喪失了最佳的救援機(jī)會，這種情況在實(shí)踐過程中很難認(rèn)定其當(dāng)時(shí)是否存在主觀故意。

政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報(bào)送

行為觀察關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報(bào)治理的相關(guān)運(yùn)行實(shí)踐，隨著新媒體技術(shù)不斷發(fā)展，報(bào)送主體更容易進(jìn)行信息監(jiān)測和信息報(bào)送，但政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報(bào)送行為，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，報(bào)送主體法律意識依然淡薄，習(xí)慣性隱瞞和截留相關(guān)信息。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人和政府工作人員缺乏相關(guān)法律法規(guī)知識，對于事故發(fā)生后該如何處置及該承擔(dān)怎樣的法律后果并不十分清楚，在發(fā)生事故尤其是有人員傷亡的情況下，各種信息和應(yīng)急管理處置需求的緊急沖擊下，手足無措，第一反應(yīng)便是隱瞞，同時(shí)為了避免可能的法律乃至刑事責(zé)任，往往與受害者家屬進(jìn)行私下協(xié)商，進(jìn)一步強(qiáng)化了瞞報(bào)行為的動機(jī)和合理性。

第二，利益相關(guān)者多方博弈下，瞞報(bào)行為存在潛在收益和減少損失的可能。安全事故涉及個(gè)人、企業(yè)、地方政府、受害者及其家屬、監(jiān)管部門、相關(guān)工作人員、社會大眾等多個(gè)利益相關(guān)者。其中涉事企業(yè)、地方政府、監(jiān)管部門、受害者及家屬等屬于核心利益相關(guān)者，企業(yè)相關(guān)工作人員、社會大眾和媒體等屬于邊緣及潛在利益相關(guān)者。事故發(fā)生后，涉事企業(yè)往往面臨著經(jīng)濟(jì)、品牌和監(jiān)管懲罰等損失；地方政府因?yàn)榘踩己说摹耙黄狈駴Q”等要求，可能存在取消評優(yōu)資格，不得晉升職務(wù)、級別，甚至被追究監(jiān)管及法律責(zé)任等損失。為此涉事企業(yè)通常優(yōu)先采取補(bǔ)償?shù)姆绞剿搅?，受害者及家屬也可通過接受補(bǔ)償協(xié)助企業(yè)瞞報(bào)。瞞報(bào)成功的企業(yè)則可以避免整改、關(guān)停等損失，相關(guān)人員也可以獲得封口費(fèi)并避免失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)送主體在僥幸心理下，故意隱瞞不報(bào)，其他利益相關(guān)者協(xié)助，避免損失擴(kuò)大。

第三，信息報(bào)送的層級繁瑣，影響信息報(bào)送的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。一個(gè)完整有效的信息傳遞需要具備傳播主體、媒介、傳播客體三個(gè)基本要素，任何一個(gè)要素出現(xiàn)問題，信息都不能有效地傳遞。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故信息報(bào)告和處置辦法》的規(guī)定，企業(yè)與政府之間的報(bào)告途徑是單位負(fù)責(zé)人向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門進(jìn)行報(bào)告，政府內(nèi)部信息報(bào)告需要逐級上報(bào)。這些規(guī)定會導(dǎo)致信息傳遞過程中信息本身出現(xiàn)衰減、失真、不及時(shí)等情況，影響事故信息上報(bào)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運(yùn)行

治理瞞報(bào)，減少遲報(bào)、謊報(bào)和瞞報(bào)的發(fā)生，不僅要進(jìn)一步扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運(yùn)行是否通暢有效，未來可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步改進(jìn)。

第一，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，破除信息報(bào)送障礙，減少僥幸心理，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化主動、及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)送。完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，從制度層面對瞞報(bào)行為進(jìn)行約束。相關(guān)的法律法規(guī)一方面需要對瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)等易在實(shí)踐中產(chǎn)生歧義的行為，對監(jiān)管部門、企業(yè)負(fù)責(zé)人等具有多重解讀含義的主體進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)對各地認(rèn)定和懲罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，防止不同制度規(guī)范之間產(chǎn)生矛盾，保障相關(guān)文件規(guī)定的一致性。此外，還需要進(jìn)行一定情況下的免責(zé)制度設(shè)計(jì)，確保能夠及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)送信息的責(zé)任主體，可以在一定程度上免責(zé)或減輕責(zé)任，形成主動及時(shí)報(bào)送的正向激勵(lì)。

第二，充分運(yùn)用新興技術(shù)手段，增強(qiáng)報(bào)送方式及渠道的便利性，提升信息報(bào)送的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

現(xiàn)有部分法律法規(guī)是在相關(guān)新興信息技術(shù)未實(shí)現(xiàn)突破的基礎(chǔ)上制定的，存在一定的局限性。隨著新興技術(shù)發(fā)展以及信息傳播手段不斷豐富，通過建立便捷電子上報(bào)系統(tǒng)，讓任何一個(gè)了解實(shí)際情況的人員都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)上報(bào)，這樣既可減少利益相關(guān)者的阻撓，又能夠保證信息上報(bào)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，進(jìn)而減少瞞報(bào)事故發(fā)生。

同時(shí)，加強(qiáng)各相關(guān)單位的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。安全事故常伴隨著醫(yī)療救助和保險(xiǎn)理賠，除了核心利益相關(guān)者，這些單位通常能夠較早地了解到信息。通過建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)醫(yī)院、保險(xiǎn)行業(yè)、應(yīng)急部門、公安機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門之間的聯(lián)系，打造便捷的信息溝通渠道，能夠在一定程度上加強(qiáng)信息來源的多樣性。

第三，進(jìn)一步強(qiáng)化信息報(bào)送、主動補(bǔ)救、內(nèi)部舉報(bào)的正向激勵(lì)措施。

2018年國家安全監(jiān)管總局、財(cái)政部印發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，指出對舉報(bào)瞞報(bào)、謊報(bào)事故的，按照最終確認(rèn)的事故等級和查實(shí)舉報(bào)的瞞報(bào)謊報(bào)死亡人數(shù)給予獎(jiǎng)勵(lì)。舉報(bào)的目的是為了減少瞞報(bào)事件的發(fā)生，避免因瞞報(bào)而錯(cuò)過搶險(xiǎn)救援最佳時(shí)機(jī)，但在實(shí)踐中由于一些單位存在內(nèi)部懲罰和行政責(zé)任悖論，“最先”掌握信息和掌握信息“最多”的人卻不發(fā)聲，往往是社會公眾和媒體獲取到相關(guān)的信息，再進(jìn)行舉報(bào)。這與當(dāng)前我國安全事故核查結(jié)果傾向于懲罰措施，缺乏對于非違法操作安全事件主動上報(bào)或者及時(shí)補(bǔ)救的激勵(lì)措施有關(guān)，懲罰性措施導(dǎo)致安全事故一出，責(zé)任主體的首要想法就是內(nèi)部解決，而不是對自身的救援能力進(jìn)行客觀評估，尋求幫助。從減少瞞報(bào)產(chǎn)生的事故風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，未來可以完善主動上報(bào)、企業(yè)負(fù)責(zé)人和地方政府主動補(bǔ)救的激勵(lì)措施。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)應(yīng)急管理基地兼職研究員）

關(guān)鍵詞： 事故 瞞報(bào) 治理 需要