2021年第四季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有21322個(gè)鎮(zhèn)、8309個(gè)鄉(xiāng)、8925個(gè)街道、29071個(gè)社區(qū)服務(wù)中心。它們共同組成了自然災(zāi)害預(yù)警和響應(yīng)“最后一公里”的基礎(chǔ)力量。

國(guó)家自然災(zāi)害防治研究院科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主任劉傳正認(rèn)為，“當(dāng)?shù)厝宿k當(dāng)?shù)厥隆笔菍俚鼗芾淼母倔w現(xiàn)，是自然災(zāi)害預(yù)警應(yīng)對(duì)和應(yīng)急響應(yīng)成功的關(guān)鍵因素。自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警的目的，是為屬地正確預(yù)防應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害提供科學(xué)依據(jù)。

預(yù)警決策如何作出？

(相關(guān)資料圖)

“運(yùn)籌于帷幄之中，決勝于千里之外”是許多應(yīng)急決策者理想化的工作狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，他們面對(duì)的決策環(huán)境復(fù)雜多變，依托應(yīng)急指揮中心、會(huì)商研判和應(yīng)急預(yù)案等環(huán)節(jié)，預(yù)警決策或有規(guī)可循。

“‘一辦七組’著力解決‘轉(zhuǎn)移誰(shuí)、誰(shuí)組織、何時(shí)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)到哪、如何管’五個(gè)問(wèn)題，幫助涉險(xiǎn)群眾安全轉(zhuǎn)移、平安度汛?！北本┦醒討c區(qū)大莊科鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)韓旭說(shuō)。大莊科鄉(xiāng)位于延慶區(qū)東南山區(qū)，下轄29個(gè)村，四面環(huán)山，氣候獨(dú)特。該鄉(xiāng)以鄉(xiāng)黨委書(shū)記為總指揮、鄉(xiāng)長(zhǎng)為執(zhí)行總指揮，成立“一辦七組”和29個(gè)防汛分指揮部，韓旭擔(dān)任應(yīng)急指揮辦公室主任，副主任由該鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境中心科長(zhǎng)以及防汛的科室負(fù)責(zé)人擔(dān)任。七組分為轉(zhuǎn)移安置組、應(yīng)急搶險(xiǎn)組、旅游安全組、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)組、綜合保障組、宣傳與輿情應(yīng)對(duì)組和紀(jì)檢監(jiān)察組。29個(gè)指揮部對(duì)應(yīng)29個(gè)村，每個(gè)村由村黨支部書(shū)記任指揮長(zhǎng)，成員是村兩委干部和村民小組長(zhǎng)。

提到應(yīng)急指揮部的決策標(biāo)準(zhǔn)，韓旭介紹，以降雨為例，分為藍(lán)、黃、橙、紅四個(gè)等級(jí)，出現(xiàn)藍(lán)色預(yù)警，大莊科鄉(xiāng)的帶班領(lǐng)導(dǎo)，包括防汛的主管及防汛辦的科室人員在鄉(xiāng)里指揮調(diào)度，村黨支部書(shū)記作為分指揮部領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)村里的防汛工作；出現(xiàn)黃色等級(jí)，在藍(lán)色等級(jí)基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)防指增加一名總指揮參與指揮降雨應(yīng)對(duì)工作；出現(xiàn)橙色預(yù)警，鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)都要靠前指揮，村一級(jí)的干部、應(yīng)急小分隊(duì)等全員備勤；出現(xiàn)紅色預(yù)警，在橙色的基礎(chǔ)上，全鄉(xiāng)備勤聽(tīng)從區(qū)級(jí)指揮。

此外，預(yù)警監(jiān)測(cè)信息也是應(yīng)急指揮中心的決策依據(jù)之一。“茅坪場(chǎng)鎮(zhèn)曉坪水庫(kù)溢洪水深達(dá)警戒值，請(qǐng)立即組織下游群眾撤離?！苯衲?月24日21時(shí)，在湖北省遠(yuǎn)安縣應(yīng)急指揮中心，遠(yuǎn)安縣委書(shū)記湯明按照應(yīng)急預(yù)案果斷發(fā)出指令，曉坪水庫(kù)下游群眾開(kāi)始有序撤離。

湖北省遠(yuǎn)安縣位于鄂西山區(qū)向江漢平原過(guò)渡的丘陵地帶，下轄6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)、117個(gè)村（居）。遠(yuǎn)安縣應(yīng)急管理局政治部主任邱安南介紹，目前，遠(yuǎn)安縣依托氣象、水文、水利等信息化平臺(tái)和公安、文旅等視頻監(jiān)控系統(tǒng)，已逐步構(gòu)建起較為完備的指揮調(diào)度體系。

當(dāng)天18時(shí)26分，遠(yuǎn)安縣氣象臺(tái)發(fā)布暴雨橙色預(yù)警。在縣應(yīng)急指揮中心，邱安南和遠(yuǎn)安縣防汛辦主任余哲通過(guò)指揮平臺(tái)密切關(guān)注雨情及曉坪水庫(kù)水位變化情況，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。余哲回憶道：“晚上9點(diǎn)左右，曉坪水庫(kù)站1小時(shí)降雨達(dá)到105毫米，超過(guò)該站有記錄以來(lái)的歷史極值，經(jīng)縣防汛抗旱指揮部綜合研判降雨趨勢(shì)及地面匯流情況，當(dāng)即下達(dá)轉(zhuǎn)移指令。”

這個(gè)場(chǎng)景讓邱安南想起了2021年7月連續(xù)應(yīng)急值守15個(gè)小時(shí)的經(jīng)歷。當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)安縣花林寺鎮(zhèn)遭遇短時(shí)強(qiáng)降雨，應(yīng)急指揮中心整合各職能部門(mén)信息資源，提供大量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)輔助決策，為化解突發(fā)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)取了寶貴時(shí)間。有著十多年安全生產(chǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的他認(rèn)為，防汛和安全生產(chǎn)工作很相似，越是危急時(shí)刻，各個(gè)部門(mén)越是要加強(qiáng)會(huì)商研判、通力協(xié)作。

近日，貴州省銅仁市降雨不斷。銅仁市應(yīng)急管理局局長(zhǎng)鄭順恩介紹，收到銅仁市氣象部門(mén)有災(zāi)害性天氣的信息后，該局立即組織相關(guān)部門(mén)會(huì)商研判，并向基層相關(guān)責(zé)任人發(fā)布預(yù)警預(yù)報(bào)信息。如果遇到大范圍強(qiáng)降雨天氣，局里將會(huì)同氣象、水務(wù)等部門(mén)通過(guò)三大通訊運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合向公眾發(fā)布預(yù)警信息。他說(shuō)：“局里每季度都會(huì)召開(kāi)一次安全風(fēng)險(xiǎn)分析研判會(huì)，針對(duì)每季度的安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行會(huì)商研判，全面落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)防范措施，加強(qiáng)隱患排查治理?！?/p>

邱安南認(rèn)為，自然災(zāi)害預(yù)警要想成功，既離不開(kāi)有效的應(yīng)急指揮、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)研判，又離不開(kāi)精細(xì)的應(yīng)急預(yù)案。余哲介紹，按照今年更新的曉坪水庫(kù)度汛應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，當(dāng)溢洪水深達(dá)1.2米時(shí)，下游群眾必須迅速轉(zhuǎn)移。他說(shuō)：“4月24日當(dāng)晚，隨著溢洪水深不斷攀升，遠(yuǎn)安縣應(yīng)急指揮中心緊急指揮茅坪場(chǎng)鎮(zhèn)、曉坪村以及三級(jí)應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)隨時(shí)做好行動(dòng)準(zhǔn)備?！?/p>

“今年鄉(xiāng)里根據(jù)各轉(zhuǎn)移戶的情況設(shè)計(jì)了轉(zhuǎn)移路線圖，標(biāo)明路線、距離、負(fù)責(zé)人、轉(zhuǎn)移地點(diǎn)等，還在汛前組織開(kāi)展了轉(zhuǎn)移演練，讓百姓提前預(yù)習(xí)、演習(xí)、復(fù)習(xí)；到了汛期，大家再也不會(huì)手忙腳亂了?！北本┦醒討c區(qū)大莊科鄉(xiāng)東三岔村黨支部書(shū)記付景飛說(shuō)。今年汛期，大莊科鄉(xiāng)以避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移為首要，制定印發(fā)了《防汛預(yù)案手冊(cè)》，細(xì)化防汛預(yù)案，更新危房險(xiǎn)戶、地災(zāi)隱患統(tǒng)計(jì)表，發(fā)放防汛手冊(cè)，在一村一圖上標(biāo)明避險(xiǎn)點(diǎn)位、避險(xiǎn)距離，形成“一圖一冊(cè)一表一預(yù)案”。

在一些情況緊急的場(chǎng)合，現(xiàn)場(chǎng)指揮決策往往更加高效。廣東省廣州市和苑社區(qū)黨支部書(shū)記林雪花介紹，今年6月9日突降暴雨，她接到網(wǎng)格員關(guān)于社區(qū)旁工棚存在坍塌的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告后，立即趕赴工棚處查看，發(fā)現(xiàn)雨勢(shì)湍急，不一會(huì)兒水已經(jīng)沒(méi)過(guò)了她的腳踝。

工棚有坍塌跡象，她趕緊聯(lián)系街道辦緊急下達(dá)轉(zhuǎn)移的指令。在最后一個(gè)工人轉(zhuǎn)移出去后，工棚里的水位已經(jīng)沒(méi)過(guò)林雪花的小腿。她笑著說(shuō)：“社區(qū)活動(dòng)范圍相對(duì)有限，遇到緊急的自然災(zāi)害險(xiǎn)情，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度比較快速、有效。”有時(shí)候，險(xiǎn)情在兩處同時(shí)發(fā)生，林雪花便打開(kāi)對(duì)講機(jī)，同步進(jìn)行指揮調(diào)度。

轉(zhuǎn)移曉坪水庫(kù)下游群眾的過(guò)程中，遠(yuǎn)安縣常務(wù)副縣長(zhǎng)、縣防指副指揮長(zhǎng)彭立明帶隊(duì)到現(xiàn)場(chǎng)支援指揮決策，最終安全轉(zhuǎn)移群眾329人，無(wú)人員傷亡。今年6月3日，貴州松桃苗族自治縣盤(pán)石鎮(zhèn)響水洞村發(fā)生滑坡需緊急轉(zhuǎn)移時(shí)，鄭順恩也立即帶隊(duì)趕往現(xiàn)場(chǎng)。他說(shuō)：“做好自然災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警，加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)測(cè)、會(huì)商研判是前提，抓好責(zé)任落實(shí)，迅速組織轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾是關(guān)鍵?！?/p>

基層如何回應(yīng)預(yù)警信息？

“最近剛更新了省、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)四級(jí)預(yù)警責(zé)任人的名單，今年相關(guān)責(zé)任人達(dá)到了歷史新高的132萬(wàn)人?！敝袊?guó)氣象局預(yù)警中心主任曹之玉在講解氣象預(yù)警中的應(yīng)急責(zé)任人電話叫應(yīng)制度時(shí)說(shuō)。他進(jìn)一步介紹道：“叫應(yīng)制度不止是上級(jí)的預(yù)警呼叫，關(guān)鍵是基層的回應(yīng)，回應(yīng)不僅包括及時(shí)了解目前的最新預(yù)警情況，而且包括現(xiàn)階段如何響應(yīng)的回復(fù)。與此同時(shí)，借助村村響廣播系統(tǒng)，叫應(yīng)制度能夠有力疏通決策者和基層執(zhí)行者的通道，打通預(yù)警響應(yīng)‘最后一公里’?！?/p>

國(guó)家自然災(zāi)害防治研究院科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員王中根認(rèn)為，自然災(zāi)害預(yù)警信息要定向發(fā)給相關(guān)人員，應(yīng)急管理中的叫應(yīng)制度能夠保障關(guān)鍵信息傳遞到責(zé)任人。他說(shuō)：“因?yàn)楹芏嚯U(xiǎn)情大多發(fā)生在夜里、惡劣天氣中，因此必須確保相關(guān)責(zé)任人收到預(yù)警信息，并及時(shí)應(yīng)急響應(yīng)?！?/p>

近年來(lái)，四川省自貢市、安徽省安慶市等地積極探索叫應(yīng)制度。自貢市應(yīng)急管理指揮中心副主任焦平介紹，當(dāng)極端災(zāi)害性天氣出現(xiàn)時(shí)，自貢市應(yīng)急管理局以自貢市應(yīng)急委的名義發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示函，協(xié)調(diào)市級(jí)有關(guān)部門(mén)，調(diào)度各區(qū)縣應(yīng)急管理局，及時(shí)將預(yù)警信息傳遞至各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）。他說(shuō)：“我們會(huì)對(duì)所有區(qū)縣、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行電話值班抽查，確保帶班領(lǐng)導(dǎo)和值班人員在崗在位，確定他們收到了相關(guān)信息和工作要求文件，且迅速將風(fēng)險(xiǎn)提示傳遞到了基層一線。與此同時(shí)，市級(jí)有關(guān)部門(mén)、行業(yè)領(lǐng)域也會(huì)將預(yù)警信息發(fā)布至企業(yè)、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)等?！?/p>

“情況不好，得趕緊上報(bào)隱患點(diǎn)。”今年5月9日，自貢市富順縣代寺鎮(zhèn)災(zāi)害信息員潘燕美按自貢市、富順縣風(fēng)險(xiǎn)提示單的要求，在旭光村進(jìn)行巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)龍市河受上游來(lái)水影響水位暴漲，河上二龍橋被枯竹木堵塞，距離二龍橋300米堰口石頭有垮塌跡象。

富順縣應(yīng)急管理局自然災(zāi)害救援和物資保障股負(fù)責(zé)人王喻文韜介紹道：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)接到預(yù)警信息后，我們會(huì)立即轉(zhuǎn)發(fā)到村一級(jí)。預(yù)警期間會(huì)不斷將基層的最新信息回傳給上級(jí)，回復(fù)上級(jí)的叫應(yīng)，并對(duì)重點(diǎn)村開(kāi)展叫應(yīng)。如果預(yù)警級(jí)別較高，我們會(huì)前往現(xiàn)場(chǎng)，啟用村村響，并挨家挨戶通知做到雙保險(xiǎn)?！?/p>

“當(dāng)時(shí)下游有居民60多位，我們按照應(yīng)急預(yù)案，立即組織群眾進(jìn)行有序轉(zhuǎn)移疏散?！备豁樋h代寺鎮(zhèn)黨委書(shū)記林利介紹，當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)、村先后接到了上級(jí)的暴雨預(yù)警，同時(shí)，正在村里巡查的災(zāi)害信息員潘燕美一行發(fā)現(xiàn)了橋面可能會(huì)垮塌的跡象。疏散后不到20分鐘，部分耕作地被洪水沖垮，旁邊高約20米的大樹(shù)被沖倒在河中。

自貢市應(yīng)急管理局減災(zāi)救災(zāi)物資保障科科長(zhǎng)何春榮說(shuō)：“5月9日那天，我們大約用了10分鐘時(shí)間將降雨預(yù)警信息從市級(jí)傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，并電話抽查對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)備工作。目前自貢市共有1427名災(zāi)害信息員，實(shí)行AB崗，改變了從前預(yù)警信息停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的局限，讓自然災(zāi)害預(yù)警工作深入到基層一線，跑完‘最后一公里’?！?/p>

“金湖村收到、前進(jìn)村收到、文昌村收到……”6月24日，安徽省潛山市發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害黃色預(yù)警。收到預(yù)警消息的黃泥鎮(zhèn)災(zāi)害信息員倪瓊林立即將該預(yù)警信息傳送給鎮(zhèn)、村網(wǎng)格員，網(wǎng)格員微信群中立刻響應(yīng)，下轄1個(gè)居委會(huì)、6個(gè)村積極回應(yīng)預(yù)警信息回復(fù)。

黃泥鎮(zhèn)金湖村黨支部書(shū)記韓專(zhuān)勝介紹，黃泥鎮(zhèn)啟用了群內(nèi)信息回復(fù)制，及時(shí)傳遞上級(jí)預(yù)警消息，方便村干部、5名網(wǎng)格員等相關(guān)責(zé)任人明確自身責(zé)任、擔(dān)起自身職責(zé)。這也是北京市延慶區(qū)大莊科鄉(xiāng)、湖北省遠(yuǎn)安縣等地常用的群內(nèi)回復(fù)制，韓旭說(shuō)：“大莊科鄉(xiāng)會(huì)根據(jù)降雨量及降雨等級(jí)，通過(guò)電話叫應(yīng)提醒包村干部、村干部，村里利用電話、微信、喇叭廣播、銅鑼、上門(mén)告知等方式將預(yù)警信息告知到戶到人，凡是電話未接通或信息未回復(fù)的，迅速組織人員上門(mén)告知提醒，確保預(yù)警信息叫應(yīng)形成閉環(huán)?！?/p>

接到預(yù)警信息后基層如何行動(dòng)？

自然災(zāi)害預(yù)警信息、決策信息發(fā)出后，鄉(xiāng)村、城市社區(qū)等有關(guān)單位如何響應(yīng)并執(zhí)行，是防災(zāi)減災(zāi)工作的關(guān)鍵。各地結(jié)合實(shí)際情況，探索聯(lián)戶長(zhǎng)、四級(jí)網(wǎng)格、包村到戶、創(chuàng)建綜合減災(zāi)社區(qū)等方式，不斷提升預(yù)警響應(yīng)能力。

近期，銅仁市應(yīng)急管理局正在組織災(zāi)害信息員學(xué)習(xí)響水洞村田如輝今年6月3日成功預(yù)警泥石流的經(jīng)驗(yàn)。田如輝說(shuō)：“災(zāi)害信息員、監(jiān)測(cè)員負(fù)責(zé)預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，村干部、網(wǎng)格長(zhǎng)、聯(lián)戶長(zhǎng)等負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)。那天收到上級(jí)轉(zhuǎn)移指令不久，大家就迅速分工行動(dòng)，短時(shí)間內(nèi)就將村民安全轉(zhuǎn)移了。”

“聯(lián)戶長(zhǎng)的作用很大，相當(dāng)于一個(gè)村的組長(zhǎng)。響水洞村發(fā)動(dòng)黨員、干部、護(hù)林員等擔(dān)任聯(lián)戶長(zhǎng)，一般聯(lián)戶長(zhǎng)的家族有幾戶，他就管理幾戶。一個(gè)聯(lián)戶長(zhǎng)大概負(fù)責(zé)8至10戶，可以做到小事不出聯(lián)戶、網(wǎng)格，大事不出中心。”響水洞村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任田周成說(shuō)，響水洞村從2019年開(kāi)始試行聯(lián)戶長(zhǎng)制。2020年以來(lái)，貴州省結(jié)合實(shí)際情況，在實(shí)踐中探索總結(jié)出 “一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”機(jī)制?！耙恢行摹敝告?zhèn)鄉(xiāng)（街道）村二級(jí)綜治中心，“一張網(wǎng)”指網(wǎng)格化服務(wù)管理，“十聯(lián)戶”指以十戶左右標(biāo)準(zhǔn)劃分聯(lián)防聯(lián)治服務(wù)單元。目前，響水洞村劃分出5個(gè)網(wǎng)格，共有28名聯(lián)戶長(zhǎng)，響水洞村桃樹(shù)灣1組、2組共有7名聯(lián)戶長(zhǎng)。

“我是從基層走出來(lái)的，深知基層工作在自然災(zāi)害預(yù)警中的重要性。在制度基礎(chǔ)上要把責(zé)任落實(shí)到位，基層的作用是非常關(guān)鍵的?！编嶍樁髡J(rèn)為，銅仁市基層“五個(gè)一”應(yīng)急體系建設(shè)（即建設(shè)一個(gè)應(yīng)急管理中心、一個(gè)應(yīng)急指揮平臺(tái)、一支應(yīng)急救援隊(duì)伍、一個(gè)應(yīng)急指揮平臺(tái)、一個(gè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)、一套應(yīng)急網(wǎng)格化系統(tǒng)）在近期的防汛救災(zāi)工作中發(fā)揮了作用，打通了基層應(yīng)急“最后一公里”。

在潛山市應(yīng)急管理局減災(zāi)科負(fù)責(zé)人彭迎貴的記憶中，2018年7月4日是潛山市汛期預(yù)警較為成功的一次，也是市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村聯(lián)動(dòng)較為成功的案例。當(dāng)時(shí)，天柱山鎮(zhèn)茶莊雨量站點(diǎn)一小時(shí)降水量達(dá)到161.3毫米，超歷史極值。預(yù)警平臺(tái)及時(shí)向天柱山等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)防汛包保責(zé)任人334人發(fā)布了強(qiáng)降雨預(yù)警通知。當(dāng)晚10點(diǎn)，有關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害橙色預(yù)警，隨即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)動(dòng)，各級(jí)防汛責(zé)任人立即到崗到位，按照各自的防汛責(zé)任分工開(kāi)展工作。620人轉(zhuǎn)移后不到3分鐘，G105國(guó)道九井河橋就被沖斷。

責(zé)任細(xì)化到鎮(zhèn)一級(jí)，則依托鎮(zhèn)、村、組、戶四級(jí)網(wǎng)格體系?！袄龃灞容^大，1000多戶村民住得比較分散。再加上村里上世紀(jì)80年代建的房子沒(méi)考慮安全因素，離山都很近，自然災(zāi)害預(yù)警發(fā)出時(shí)，四級(jí)網(wǎng)格員往往是離村民最近的可靠人。”潛山市黃柏鎮(zhèn)昆侖村黨支部書(shū)記涂保安說(shuō)，黃柏鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等為一級(jí)網(wǎng)格員，包村干部、村書(shū)記為二級(jí)網(wǎng)格員，村干部為三級(jí)網(wǎng)格員，村民小組長(zhǎng)、農(nóng)村黨員、老村干部等基層力量為四級(jí)網(wǎng)格員。

“收到黃色預(yù)警通知，請(qǐng)各位包戶干部立即開(kāi)展人員轉(zhuǎn)移涉及地災(zāi)危險(xiǎn)的22戶危房險(xiǎn)戶，共38人?！比ツ?月中旬的一個(gè)晚上，北京市延慶區(qū)大莊科鄉(xiāng)東三岔村的書(shū)記付景飛接到預(yù)警等級(jí)改變后的通知，迅速對(duì)照應(yīng)急預(yù)案開(kāi)展人員轉(zhuǎn)移，并將責(zé)任落實(shí)到人。

“根據(jù)預(yù)警等級(jí)的不同，鄉(xiāng)、村各級(jí)人員要在指定崗位上發(fā)揮各自的作用。包片領(lǐng)導(dǎo)、包村干部、村干部、網(wǎng)格員、信息員等都要各司其職?！贝笄f科鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)韓旭說(shuō)。在他的記錄本上顯示，去年7月汛期的3次預(yù)警響應(yīng)轉(zhuǎn)移較為順利。

去年汛期情況最危險(xiǎn)的雨夜，盡管轉(zhuǎn)移道路濕滑，大莊科鄉(xiāng)東三岔村村干部仍然堅(jiān)守一線。付景飛回憶道：“那天晚上，我一邊安置轉(zhuǎn)移人員、分發(fā)應(yīng)急物資、解釋氣象等級(jí)和轉(zhuǎn)移的必要性、安撫老人，一邊向鄉(xiāng)里及時(shí)上報(bào)雨量、村民轉(zhuǎn)移等情況。越是在緊要關(guān)頭，村干部越是要擔(dān)起肩上的責(zé)任，凡事都要保持一顆平常心?！钡诙?，天剛蒙蒙亮，他便和鄉(xiāng)里的包村干部、村兩委干部一起對(duì)東三岔村的隱患點(diǎn)再次開(kāi)展檢查。

轉(zhuǎn)移指令到達(dá)暴雨中心曉坪村后，遠(yuǎn)安縣茅坪場(chǎng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)防指指揮長(zhǎng)楊璜立即分派任務(wù)，安排第一組由村干部、兼任災(zāi)害信息員的方海兵等兩名村干部負(fù)責(zé)，通過(guò)微信群、廣播喇叭、手搖報(bào)警器等途徑向全村686戶發(fā)布暴雨轉(zhuǎn)移預(yù)警信息；第二組留守村委會(huì)，為轉(zhuǎn)移安置到此的群眾發(fā)放飲用水、食品等物資；第三組由茅坪場(chǎng)鎮(zhèn)聯(lián)合機(jī)關(guān)干部、派出所民警、鎮(zhèn)村應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)等挨家逐戶組織轉(zhuǎn)移。

近來(lái)，廣州市迎來(lái)“龍舟水”天氣，給社區(qū)工作帶來(lái)極大的考驗(yàn)?！啊堉鬯皇羌?，二是難以預(yù)測(cè)?！睆V州市黃埔區(qū)應(yīng)急管理局自然協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)楊衛(wèi)權(quán)介紹，黃埔區(qū)城市內(nèi)澇、山體滑坡、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生。此外，黃埔區(qū)有15千米左右的珠江沿岸線，如果碰上珠江水暴漲的情況，很容易出現(xiàn)江水倒灌。

吸取了2020年5月22日暴雨導(dǎo)致黃埔區(qū)多個(gè)隧道被淹沒(méi)、車(chē)庫(kù)進(jìn)水的教訓(xùn)，黃埔區(qū)應(yīng)急管理局一方面著手從技防上對(duì)城市自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警，另一方面加強(qiáng)基層社區(qū)的綜合防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，力爭(zhēng)打通自然災(zāi)害預(yù)警的“最后一公里”。黃埔區(qū)應(yīng)急管理局綜合減災(zāi)處處長(zhǎng)韋蓮玲說(shuō)：“2021年，我們投入了近300萬(wàn)元開(kāi)始基層社區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，未來(lái)3年將投入近2000萬(wàn)元，以‘黨建引領(lǐng)主題化、社區(qū)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)管理網(wǎng)格化、志愿服務(wù)常態(tài)化’的新模式，推進(jìn)行政村（社區(qū)）綜合減災(zāi)‘三位一體’創(chuàng)建工作，加強(qiáng)社區(qū)預(yù)警響應(yīng)能力。上述社區(qū)不僅是區(qū)里的樣板，也是全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)?！?/p>

正如防災(zāi)科技學(xué)院教授楊月巧所言，基層力量如災(zāi)害信息員等還肩負(fù)著災(zāi)后“小算盤(pán)”的角色。隨著遠(yuǎn)安縣降雨強(qiáng)度逐漸減弱，溢洪水深逐漸回落，洪水威脅逐漸消退，方海兵和其他基層干部一樣，在災(zāi)后會(huì)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查，對(duì)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等受災(zāi)情況進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，報(bào)告給當(dāng)?shù)胤擂k。

如何對(duì)基層的執(zhí)行情況進(jìn)行閉環(huán)管理？據(jù)悉，北京延慶區(qū)大莊科鄉(xiāng)設(shè)立的紀(jì)檢監(jiān)察組主要負(fù)責(zé)在防汛、防火等應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)期間，開(kāi)展在崗督導(dǎo)檢查、資金和物資分配監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)糾正、落實(shí)整改等工作，確保責(zé)任制預(yù)案的落實(shí)、領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮等。

實(shí)踐困惑亟需探索解決

從此前的各類(lèi)暴雨災(zāi)害預(yù)警及調(diào)查中，劉傳正發(fā)現(xiàn)暴雨預(yù)警等級(jí)確定與調(diào)整既要具有科學(xué)性、權(quán)威性，也要考慮社會(huì)影響的實(shí)時(shí)性、滯后性，還存在暴雨紅色預(yù)警叫應(yīng)機(jī)制有待健全、響應(yīng)行動(dòng)要求需要細(xì)化等問(wèn)題。他建議，要明確、細(xì)化“超標(biāo)應(yīng)急”的具體要求和特殊情景下的應(yīng)急處置授權(quán)；針對(duì)不同區(qū)域的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，分類(lèi)提出應(yīng)急處置和轉(zhuǎn)移撤離的暴雨量級(jí)、淹沒(méi)水深、流速、風(fēng)險(xiǎn)地段、淹沒(méi)對(duì)象，強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)和避讓?xiě)?yīng)急空間建設(shè)，打通預(yù)報(bào)預(yù)警到應(yīng)急行動(dòng)的法規(guī)、制度通道；各地在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)，要考慮要多元化、綜合化、齊全化、實(shí)用化，明確不同等級(jí)的應(yīng)急處置要求。

國(guó)家自然災(zāi)害防治研究院研究員王中根補(bǔ)充道，過(guò)度預(yù)警、多重預(yù)警等問(wèn)題，會(huì)對(duì)基層應(yīng)急管理人員造成諸多困擾。面對(duì)極端、非常規(guī)降水等災(zāi)種情況，各地需要進(jìn)一步修訂應(yīng)急預(yù)案，真正觸達(dá)基層、普通公眾，不斷提升預(yù)警后的應(yīng)急響應(yīng)能力。

在實(shí)際的預(yù)警響應(yīng)中，接受采訪的基層人員曾遇到更為復(fù)雜的轉(zhuǎn)移群眾的情況。

不少基層受訪者有過(guò)這樣的經(jīng)歷：在自然災(zāi)害預(yù)警響應(yīng)過(guò)程中，基層告知群眾緊急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，群眾因各種原因執(zhí)意不離開(kāi)而受傷。在這個(gè)過(guò)程中，基層是否需要負(fù)行政或者法律責(zé)任？中國(guó)政法大學(xué)教授林鴻潮認(rèn)為，對(duì)于這樣的情況基層是不負(fù)相關(guān)責(zé)任的，因?yàn)槟壳暗姆煞ㄒ?guī)沒(méi)有賦予緊急轉(zhuǎn)移的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

不少基層受訪者擔(dān)憂，勸說(shuō)后群眾一直不轉(zhuǎn)移，只好采用背、抱等方式強(qiáng)制轉(zhuǎn)移。那么這個(gè)過(guò)程中，他們是否需要負(fù)責(zé)任？林鴻潮進(jìn)一步解釋?zhuān)诜缮?，勸離后基層人員的責(zé)任已結(jié)束，如果擔(dān)心群眾安危，采用強(qiáng)行的抱、背等方式轉(zhuǎn)移群眾，可用無(wú)因管理來(lái)解釋其行為。如果在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，群眾受到了意外傷害，需要根據(jù)具體情形進(jìn)行判斷。比如基層人員的行為在當(dāng)時(shí)情形下屬于一種可以考慮的必要措施，造成損失不需要負(fù)責(zé)；如果基層人員的行為超過(guò)必要限度造成損失，需要由個(gè)人對(duì)群眾進(jìn)行損失賠償。

2016年9月28日17點(diǎn)28分許，受臺(tái)風(fēng)“鲇魚(yú)”影響，浙江省麗水市遂昌縣北界鎮(zhèn)蘇村上村自然村發(fā)生山體滑坡。災(zāi)害發(fā)生前一天，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府就開(kāi)始進(jìn)村勸說(shuō)村民撤離，當(dāng)天組織轉(zhuǎn)移15人，但更多人依舊選擇留在自己的家里。事故發(fā)生后，失聯(lián)的20個(gè)人中，有一人是多次前來(lái)勸說(shuō)村民撤離的干部。在這些個(gè)別極端案例中， 群眾是否要負(fù)法律責(zé)任？

林鴻潮認(rèn)為，按照程序，基層干部勸說(shuō)群眾轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)，已經(jīng)履行了職責(zé)義務(wù)，在這樣的情況下再次勸說(shuō)屬于額外履行職責(zé)，遇到了險(xiǎn)情，群眾是不需要負(fù)責(zé)任的。這樣的情況屬于因公殉職或者因公負(fù)傷，具體與當(dāng)?shù)匾?guī)定有關(guān)，后續(xù)的撫恤保障等按照法律關(guān)系進(jìn)行處理。

正如劉傳正所言，“一千個(gè)人眼中有一千個(gè)哈姆雷特”，各地在探索自然災(zāi)害預(yù)警基層管理體系時(shí)，需結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，發(fā)揮最前沿的城鄉(xiāng)社區(qū)負(fù)責(zé)人、群測(cè)群防員、應(yīng)急工作隊(duì)、志愿者等人員的合力，根據(jù)預(yù)警發(fā)布的地域、時(shí)段和級(jí)別指揮部署、預(yù)防準(zhǔn)備、快速響應(yīng)處置。

（鐘邵媚、徐傳中對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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