11月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，自2022年1月1日起施行。《辦法》包括明確制度內(nèi)涵和適用原則、規(guī)定適用的具體流程、適用情形等五大方面，將行政和解方式制度化。同日，證監(jiān)會(huì)起草制定了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定(征求意見稿)》及其說明，并向社會(huì)公開征求意見。

行政和解方式制度化

《辦法》標(biāo)志著我國(guó)證券期貨領(lǐng)域行政和解方式制度化。

具體來看，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是指國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。

《辦法》主要有以下五個(gè)方面，一是明確證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的內(nèi)涵和適用原則;二是規(guī)定適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的基本流程，包括申請(qǐng)、受理、協(xié)商、確定承諾金數(shù)額并簽署承諾認(rèn)可協(xié)議、履行承諾認(rèn)可協(xié)議、中止調(diào)查以及終止調(diào)查等;三是明確不適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形;四是明確承諾金的使用和管理方式;五是明確監(jiān)督制約機(jī)制。

據(jù)了解，2015年證監(jiān)會(huì)開始在證券期貨領(lǐng)域開展行政和解試點(diǎn)，并印發(fā)了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》。此后，證監(jiān)會(huì)采用行政和解方式處理了一些疑難復(fù)雜案件，對(duì)及時(shí)賠償投資者損失、提高行政執(zhí)法效能、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序發(fā)揮了積極作用，市場(chǎng)總體認(rèn)可。

《辦法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)形式對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作了規(guī)定?！掇k法》通過明確基本流程、嚴(yán)格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機(jī)制來規(guī)范行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的實(shí)施，確保制度公開公平公正實(shí)施，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益、提高執(zhí)法效能、防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

證監(jiān)會(huì)表示，下一步，證監(jiān)會(huì)將加快推進(jìn)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定》等相關(guān)配套制度的制定工作，會(huì)同財(cái)政部將2015年2月發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化具體操作實(shí)施要求，更好落實(shí)《證券法》要求和確?！掇k法》落地實(shí)施。

證監(jiān)會(huì)將嚴(yán)格落實(shí)“零容忍”要求，加大對(duì)資本市場(chǎng)違法行為執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)行為，持續(xù)凈化資本市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，貫徹落實(shí)《辦法》規(guī)定，及時(shí)回應(yīng)解決證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)公開、公平、公正的資本市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

為投資者提供救濟(jì)新途徑

《辦法》的出臺(tái)及規(guī)定的起草，為投資者提供了救濟(jì)的新途徑。

在答記者問中，司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人表示，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠及時(shí)賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權(quán)利，充分尊重投資者對(duì)救濟(jì)渠道的選擇權(quán)?！掇k法》規(guī)定，投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償，也可以通過依法對(duì)當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償;投資者已通過其他途徑獲得賠償?shù)模坏镁鸵勋@得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴后才能獲得賠償不同，適用當(dāng)事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規(guī)定向承諾金管理機(jī)構(gòu)提出賠償申請(qǐng)，經(jīng)承諾金管理機(jī)構(gòu)審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。

證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度有利于及時(shí)賠償投資者損失，增強(qiáng)其獲得感和滿意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國(guó)庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時(shí)間長(zhǎng)等問題。適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時(shí)有效救濟(jì)的新途徑，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。

此外，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度還可以有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場(chǎng)執(zhí)法面臨的“查處難”與市場(chǎng)要求“查處快”之間的矛盾。同時(shí)，該制度可以切實(shí)提高違法成本，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有涉嫌違法當(dāng)事人履行意愿強(qiáng)、履行速度快等優(yōu)勢(shì)，且國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的承諾金數(shù)額通常高于罰沒款數(shù)額，使涉嫌違法當(dāng)事人付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止?fàn)?，從而妥善化解社?huì)矛盾，及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定預(yù)期。

浙江信專律師事務(wù)所律師婁霄云表示，根據(jù)該制度，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，更有利于投資者進(jìn)行救濟(jì)。承諾金制度相當(dāng)于不用起訴，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和承諾金管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)司法解釋和證券法簡(jiǎn)易認(rèn)定投資者賠付標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算應(yīng)當(dāng)交納的承諾金比例，簡(jiǎn)化了投資者證券索賠的維權(quán)成本和時(shí)間?？梢灶A(yù)見的是，該制度將進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

保護(hù)當(dāng)事人自身合法權(quán)益

證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度在最大限度保護(hù)投資者合法權(quán)益的同時(shí)，也保護(hù)了當(dāng)事人自身合法權(quán)益。

《辦法》通過嚴(yán)格規(guī)定國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的行為規(guī)范，保障當(dāng)事人權(quán)益。一是明確國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查法律文書中告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。二是提高行政執(zhí)法效率，壓縮國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)工作時(shí)限，規(guī)定其在20個(gè)工作日內(nèi)作出是否受理行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾決定，與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商的期限為6個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不得超過6個(gè)月。三是對(duì)于不予受理的案件，要求國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)書面通知當(dāng)事人并說明理由;要求國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在決定終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾前聽取當(dāng)事人的意見。四是加強(qiáng)對(duì)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制約、外部制衡和社會(huì)監(jiān)督，細(xì)化回避等程序規(guī)定，明確相關(guān)工作人員的保密義務(wù)。五是規(guī)定當(dāng)事人在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述只能用于實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，以解除當(dāng)事人后顧之憂。

婁霄云表示，從當(dāng)事人角度來看，該制度可以挽救一些輕微違法的上市公司因?yàn)樾姓幜P，導(dǎo)致融資受阻，銀行抽貸情況的發(fā)行。

不過，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是貫徹落實(shí)資本市場(chǎng)違法活動(dòng)“零容忍”要求的具體舉措，而非當(dāng)事人“花錢買平安”。

《辦法》貫徹落實(shí)規(guī)定當(dāng)事人承諾具有嚴(yán)格適用條件，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。同時(shí)，承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當(dāng)事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額以及投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額。此外，除要求當(dāng)事人交納承諾金外，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還可以要求當(dāng)事人采取自我核查整改、完善內(nèi)部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動(dòng)調(diào)整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，是堅(jiān)持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當(dāng)事人可以“花錢買平安”。(記者 董亮 丁寧)